法制網見習記者 王開廣
  一石激起千層浪。6年前,作為我國第一部關於信息公開的部門規章,《環境信息公開辦法(試行)》(以下簡稱“辦法”)開始實施,並一度引發社會各界的廣泛關註,2008年也因此被譽為我國的“環境信息公開元年”。6年後,面對企業事業單位環境信息公開的尷尬境遇,環境保護部將正在制訂中的《企業事業單位環境信息公開暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“意見稿)”)向全社會公開,據稱,該意見稿旨在重點解決“誰公開”、“公開什麼”、“如何公開”、“如何監督”等問題。
  近日,記者圍繞企業環境信息公開制度在我國實施的困境和對策等內容採訪了上海交通大學凱原法學院環境資源法副教授方堃博士。除了強化政府監管以外,方堃呼籲建立健全企業環境信息公開報告真實性第三方審核機制,著力促進企業主動將環境信息的“家醜”外揚。
  污物超標企業不願自曝家醜
  《法制日報》記者採訪中瞭解到,從2008年至今,我國對企業環境信息公開制度實施的實踐逐步走向制度化和法制化,對推動立法趨於完善、司法功能會逐漸加強、企業實踐漸次推進等方面起到了積極作用,對完善中國環境治理機制具有里程碑的意義,但我國實施企業環境信息公開還任重道遠。
  依照“辦法”規定:“企業應當按照自願公開與強制性公開相結合的原則,及時、準確地公開企業環境信息。”然而,污染物超標企業並不願以“自曝家醜”方式公佈污染信息。
  2009年10月的一份調查報告指出,包括殼牌、三星電子、雀巢等8家跨國公司的9家工廠和中國石化、中國鋁業、東風汽車在內的10家中國公司的16家工廠超標向水體中排放污染物,卻無視“辦法”的要求,拒絕在規定時限內向公眾公開污染物信息,也無一家企業按照規定受罰。即使在被環保部門點名的情況下,上述企業仍拒不履行信息公開的義務。截止到調查結束,僅3家公司(涉及4家工廠)通過其他渠道延期公開其污染物排放情況,延遲時間最久的達七個月,公佈污染物最多的一家是6種,其他的僅是兩種。而這18家企業都是《財富》雜誌評選出的“2008年世界500強公司”以及《財富》(中國版)評選出的“2008中國上市公司100強”的在華獨資、合資公司。
  上述18家企業並非是特例。在“辦法”實施一周年之際,一項針對國內113個城市2008年度污染源監管信息公開狀況的初步評價結果顯示,得分在60分以上的城市僅有4個,不足20分的城市多達32個,113個城市的平均分僅僅達到31.06分,距離滿分100分還有較大的差距,有82%的參評城市位處及格線以下。報告認為,城市污染源監管信息公開正遭遇瓶頸。
  此外,記者查閱2012年首屆中國上市公司環境責任信息披露評價報告時也發現,在我國現有的2000多家上市公司中,僅18家企業發佈環境責任報告,平均得分為55.09分;2012年列入環保部重點監控的15379家污染企業中,80家上市公司的平均得分45.35分,有23家得分在60分以上,及格率28.75%。該報告中涉及的617家上市公司中有80家企業屬於“國家重點監控企業”,其中滬市30家,深市50家,均屬第二產業。
  監督機制缺失制約公開力度
  在國外發達國家已形成慣例的企業環境信息公開,為何在我國就遭遇“水土不服”?環境污染信息,為何竟然演變為企業不能說的秘密?
  在方堃看來,首先是立法尚存在很大缺陷,比如:立法存在分散性,信息公開主體的偏少,公開內容的不具體和範圍的狹窄,公開方式的單一,公開標準的缺乏,公開真實性和完整性沒有客觀的評價體系,以及公開主體責任的分配和對公開行為的監督缺失等。同時,立法未確立企業環境信息公開是保障公眾環境知情權得以實施的重要理念,理念的缺失導致環境信息公開中的“例外原則”的規定不具體、含糊不清,從而形成巨大的守法、執法和司法中的“尋租”真空,公開的司法監督和公眾監督更是形同虛設。
  其次,在執法層面,行使環境行政管理職能的部門本身對環境信息公開不到位。受地方政府追求經濟增長效率目標的約束、乃至壓力,同時也存在著政府與企業之間的利益鏈條的羈絆,職能部門缺乏對企業不公開環境信息監管的積極性。同時,對政府環境信息公開責任追究和救濟途徑的缺失、中國人傳統的“報喜不報憂”的思維也導致政府公開失去助推力,這也受到整個政府信息公開公開案例居少的大環境的影響。從現實情況分析,幾乎很少見諸對違背企業環境信息公開法律規範的責任追究案例,哪怕是涉及重特大環境事件的環境信息公開違法亦如此。
  再次,缺乏對企業公開環境信息的責任機制和激勵機制,企業公開環境信息的主動性有待加強,不願意自爆家醜。方堃表示,由於沒有對企業不依法公開環境信息的行為真正實施責任追究,企業自願公開環境信息難以享受到實實在在的激勵。“所以,哪怕是每年向政府提交環境公報,或者說更有發佈社會責任報告或通過ISO14000環境管理體系的企業,也只能是一種時髦的形式”。方堃說。
  此外,公眾參與程序的缺陷導致知情依然不足。很多政府部門和企業存在對公眾參與的偏見和誤區,認為公眾的參與會招致麻煩,帶來行政效率的低下、影響企業的生產和發展。公眾參與和監督機制不到位,也就更難以對企業環境信息公開違法行為實施救濟。數據顯示,上世紀80年代到90年代間,全國關於環境問題的信訪案件有10萬件;2000年時,達到30萬件;從2005年以後,每年有60萬件;而到現在每年已達到100萬件。
  “正是由於上述問題的存在,致使目前執行的企業環境信息公開制度,在實踐中的效果還不是很明顯,環境企業自爆家醜的力度不大也令人堪憂。”方堃告訴記者。
  建第三方審核制防報告失真
  意見稿規定,環境保護主管部門按照分類管理、分級監督的原則指導監督企業事業單位公開環境信息。指定負責指導監督企業事業單位環境信息公開的工作機構,建立健全指導監督企業環境信息公開工作的制度。
  方堃指出,在符合法定例外情況下,環境行政職能部門應當全面公開其形成和獲取的企業環境信息,從而形成對企業公開環境信息的引導作用。同時,應當依法對企業強制環境信息公開的行為實施嚴格監管,通過監管督促企業履行法定的環境信息公開義務。
  意見稿同時明確,企業事業單位應當按照自願公開和強制性公開相結合的原則,及時、如實地公開其環境信息;重點排污單位應當建立環境信息公開制度,明確單位負責人和相關人員的責任,強制性公開突發環境事件發生情況、繳納排污費或環境保護稅情況、受到環境行政處罰情況、受到環境刑事製裁情況等14項信息;並鼓勵重點排污單位自願公開面向利益相關方的環境信息溝通情況、因環境保護工作受到獎勵情況等方面的企業環境信息。
  方堃認為,實施企業環境信息公開具有明確的法律依據,環境保護及污染問題的治理,國家環境治理體系的建立和完善、環境治理能力的提升,不能只靠政府監管。除了加強監督之外,還應當有企業的積極主動配合,可以通過教育、宣傳、激勵機制引導和促進企業自願公開環境信息。只有在加強企業的強制環境信息公開的同時激勵企業進行自願環境信息公開,制度的實施才具有動力並且能夠產生效率。
  為保證信息內容的真實性和可靠性,相關環境行政部門應當主動服務於制度實施,方堃還建議,制定國家、行業信息公開指南和規則,以指導企業進行環境信息公開;在法律規定的範圍內,充分發揮人大、政協代表的功能,規範和引導社會組織,鼓勵和引導公眾,構建全方位的對企業環境信息公開的參與和監督機制、形成監督合力;建立公正第三方對企業環境信息公開報告真實性的審核機制,從而為執法、司法和監督提供依據。
  “真實性是企業環境信息公開制度的核心。推進環境信息公開,最關鍵的環節在於公眾的參與,而建立健全第三方審核機制嚴防環境信息公開報告造假不失為一劑良藥。”方堃表示。  (原標題:專家吁建公開報告第三方審核制 力促企業環境信息“家醜”外揚)
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